1998 年房地产改革的初衷在于 20 世纪 70 年代城市化进程加快，大量人口从农村迁移至城市，住房缺口迫使房屋政策转型。早在 1988 年，全国住房改革会议就提出了低租金、提租补贴、租售结合、以租促售等一系列措施。但 1989年后，在价格闯关、居民购房意愿弱、试点未能有效解决住房短缺等问题的影响下出现了十年的延期，房改政策进入等待阶段。进入 90 年代后，经济进入高速增长阶段，居民购买力快速提升，政策呼之欲出，开启了房地产大周期。

税改不是促成土地财政的唯一推手。1993 年分税制改革与 1998 年房改的初衷并非建立土地财政的逻辑关系，而是将更多资源与行政权力下划地方，以更好地推动地方经济发展。经济增速目标压力迫使地方政府寻找潜在增长点，地方政府选择通过出让土地作为财政收入的一部分，不仅可以增加地方财政收入，还能满足地方投资需求，推动经济增长。从政策出发的角度看，我们认为分税制改革并不是推动土地财政的直接原因，而是市场经济下地方政府的自然选择。

自 1998 年房改至今，中国房地产在 26 年中经历了 7 次大规模调整，其中可分为 4 次正向与 3 次逆向调整。地产政策调整的重要驱动力分别是宏观经济波动、控制房价和稳定市场、防范系统性金融风险以及保障住房需求及民生改善。调整背后的逻辑首先是应对宏观经济的波动。当经济过热时，政策通过提高首付比例、限制贷款和增加税收等措施来抑制投机，防止市场泡沫积聚；而在经济放缓时，政策则转向宽松，采取降低首付、放宽贷款条件等手段，刺激刚需和改善性需求，进而拉动内需、促进经济复苏。其次，控制房价和稳定市场是历次调控的主要目标之一。房价的快速上涨扩大了贫富差距，加剧了区域之间的不平衡及资产价格波动等问题，政策通过限购、限贷等政策手段，防止房价过快上涨，确保市场稳定。特别是在 2016 年提出的“房住不炒”政策后，调控进一步明确了以居住需求为核心的定位，不将房地产作为短期炒作的工具。此外，防范系统性金融风险也是政策调整的重要动因。由于房地产与金融体系紧密相关，过快上涨的房价可能导致金融杠杆过高，增加系统性风险。政府通过“三条红线”等措施，控制开发商负债水平，防止金融风险扩散。最后，保障住房需求及民生改善贯穿于历次调控之中，也是开启地产顺周期的关键。

无论是在抑制投机还是刺激需求的政策中，政府始终重视增加保障性住房供给，确保中低收入群体的居住需求得以满足，同时通过保障房建设促进市场的健康发展和经济复苏。

与过去 6 次不同，新一轮调控政策更加注重精准调控和长效机制的建立。过去的调控往往是全国性的统一政策，而此次则强调“因城施策”，根据各地房地产市场的实际情况制定不同的政策，避免一刀切。此外，政策不再局限于短期的市场稳定，而是更加注重构建长效机制，包括多主体供给、多渠道保障的住房制度，推动租购并举，促进房地产市场的长期健康发展。

风险提示： 1、调控力度不及预期，销售数据或进一步下跌；2、宏观经济复苏进度偏缓，进一步加大了房地产出清的难度。

内容目录

一、1998 房改与分税制改革共同形成了新的发展机制 .......... 3

二、地产政策与宏观周期平行：98 年至今共出现了 4 次正向调控与 3 次逆向调控 .......... 5

第一阶段：1998 年房改拉开商品房序幕 .......... 6

第二阶段：2003-2007 年，政策收紧进入逆向调整 .......... 7

第三阶段：2008-2009 年，金融危机下迫使政策走向宽松.......... 8

第四阶段：2010-2013 年，市场走热引发逆向调控 .......... 9

第五阶段：2014-2015 年，经济放缓与库存上升使政策转向宽松 .......... 10

第六阶段：2016-2022 年，房住不炒与三条红线全面收紧..........11

第七阶段：2022 年至今，流动性危机与经济复苏下的全面宽松 .......... 12

三、附录：主要房地产政策一览表 .......... 14

风险提示 .......... 16

图表目录

图表 1：城镇与农村居民人均居住面积变化情况.......... 3

图表 2：1986-1996 年城镇居民人均可支配收入.......... 4

图表 3：房地产市场发展随着政策调整而波动.......... 5

图表 4：前期房地产业增加值占 GDP 比重 .......... 6

图表 5：2006-2007 年央行存贷款基准利率调整情况.......... 7

图表 6：逆向调节下土地成交面积增速出现下滑.......... 8

图表 7：2006-2010 年 GDP、M2 和出口增速情况 .......... 9

图表 8：“四万亿”牵头下房地产住宅销售面积与价格同步出现大幅上涨.......... 9

图表 9：紧缩政策下房企拿地与投资意愿减弱..........10

图表 10：主要城市房价收入比..........10

图表 11：政策全面收紧下，房地产贷款增速从 2016 年后开始下行 ..........12

图表 12：在“买涨不买跌”情绪中，房价上涨与政策调整呈反向波动 ..........12

图表 13：市场信心不足下，房地产库存数量上升，开工面积明显下降 ..........13

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