第二次城镇化：从“土地城镇化”到“人口城镇化”

1、近年来我国城镇化速率放缓，但 2029 年仍较大概率完成 70%目标。2020 年以来疫情约束人口流动，叠加房地产市场持续调整、总人口正式进入负增长，2021-2023 城镇化率年均仅增加 0.8 个百分点。假设自然城镇化率在该基础上每年递减 5 个 BP，测算 2029 年将达到 69.9%。

2、全球复盘来看，城镇化率降速时点集中于 70%-75%。降速时点与老龄化负相关，即老龄化对应投资和住房需求减少、城镇化降速时点提前，我国老龄化率在 2023 年已达到 14.3%，因而《通知》应并非逆势加速自然城镇化，其增量含义在于“流动人口市民化”，2023 年我国常住人口和户籍人口城镇化率的轧差达 17.9%，这一轧差收窄将显著拉动消费增长。《通知》旨在通过制度改革改善和解决当前“流动人口市民化”存在的三大不平等问题。

“流动人口市民化”：2024-2029 或年均拉动 GDP 5000-10000 亿元第一次城镇化是“土地”的城镇化、主要拉动投资；第二次城镇化是“人口”的城镇化，主要拉动居民消费、住房消费和公共消费（服务），测算最大潜在空间合计 8.8-9.9 万亿元。假设 2024-2029 年户籍人口和常住人口城镇化率的轧差收窄 2-4 个百分点，则年均拉动经济 5242-10483 亿元、占 2023 年 GDP 0.4%-0.8%。

1、居民消费：学术研究指出转换城市居民身份可能拉动人均消费 27%-30%，我们测算农民工真实消费倾向约 53%（接近国研中心的 50%），则其消费倾向提高至城镇居民的 64%将贡献增量 1.4 万亿元，考虑收入增长后潜在空间约为2.6-3.7 万亿元， 2024-2029 或年均拉动居民消费 1336-2672 亿元。

2、住房需求：我国“土地城镇化”明显快于“人口城镇化”，商品住宅面临较大的库存去化压力，因而对房地产投资的拉动可忽略不计；住房消费方面，假设每年 5%由租转购、人均居住面积提升至 30 平、房价按 9000 元/平计，测算最大潜在空间为 3.4 万亿元，2024-2029 或年均拉动住房消费 2665-5330 亿元。

3、公共消费：2020 年城市和小城镇改革发展中心课题组统计，平均一个农民工进城落户需要增加政府支出约为 11 万元，我们假设边际成本为 10%即 1.1 万元/人，则最大潜在空间为 2.8万亿元，2024-2029 或年均拉动公共消费支出 1241-2482亿元。

第二次城镇化的现实掣肘：关于就业、收入与保障伴随制造业转型升级和培育新质生产力，以及 2021 年以来房地产行业调整，如何吸纳从传统制造业和建筑业流出的农民工成为一个关键问题。我们基于“加权平均受教育年限、就业吸纳能力”的二维框架筛选了应予以扶持扩张的服务业：(1)对于农民工，应扶持较低受教育年限和较高就业吸纳能力的行业：包括水利环境公共设施、住宿餐饮、交运仓储邮政等；(2)对于高校青年，应扶持较高受教育年限和较高就业吸纳能力的行业：包括教育、卫生、公共管理、科研技术服务、租赁商务服务等。

政策建议：社会保障与定向收入政策、加大公共消费支出、配合收储去库存在《通知》提及的政策规划以外，我们给出了三条建议：(1)完善社会保障，扩大财政支出用于定向的收入性政策。包括加大农户市民化奖补、改革最低工资标准、完善农民工就业补贴、稳就业职业技能培训等，以及探索宅基地使用权的流转、抵押、自愿有偿退出等增加农户财产性收入。(2)加大公共消费支出和投资，推动公共服务均等化，适度扶持“平均受教育年限、就业吸纳能力”框架筛选出的服务业；(3)配合收储政策协同解决房地产库存问题，例如宅基地置换保障房等创新措施。

风险提示：政策力度不及预期，美国经济超预期衰退。

目 录

1、 第二次城镇化：从“土地城镇化”到“人口城镇化” .......... 3

2、 “流动人口市民化”：2024-2029 或年均拉动 GDP 5000-10000 亿元 .......... 7

2.1、 居民消费：2024-2029 年或年均拉动 1336-2672 亿元 .......... 8

2.2、 住房需求：2024-2029 或年均拉动 2665-5330 亿元 .......... 9

2.3、 公共消费：2024-2029 或年均拉动 1241-2482 亿元 .......... 10

3、 第二次城镇化的现实掣肘：关于就业、收入与保障 .......... 10

4、 政策建议：社会保障和定向收入性政策、加大公共消费支出、配合收储去库存 .......... 13

5、 风险提示 .......... 14

图表目录

图 1： 考虑城镇化速率放缓后，2029 年仍有较大概率完成 70%目标 .......... 3

图 2： 全球来看，城镇化率降速时点集中于 70%-75% .......... 4

图 3： 老龄化会导致城镇化提前降速 .......... 4

图 4： 户籍和常住人口城镇化存在较大差距.......... 5

图 5： 部分片区仍有城镇化空间 .......... 5

图 6： 《通知》提及的片区，城镇化潜力较大.......... 5

图 7： 随迁子女享受的教育资源有较大提高空间 .......... 6

图 8： 2014 年进城农民工养老险参保比例 16.4% .......... 6

图 9： 2014 年进城农民工医疗险参保比例 18.2% .......... 6

图 16： 外出农民工消费倾向偏低 .......... 9

图 17： 平均一个农民工（外来人口）进城落户需要增加政府支出约为 11 万元 .......... 10

图 18： 农民工建筑业工资最高、且唯一高于城镇工资 .......... 11

图 20： 第三产业中，食宿、水利环境公共设施、居民服务及修理受教育年限较短 .......... 11

图 21： 青年就业意向中，互联网、IT、汽车、生活服务占比增加，地产、金融、文体教育工美占比减少 .......... 12

图 23： 构造平均受教育年限和就业吸纳能力的二维框架 .......... 12

图 24： 第三产业扩张有利于提高居民劳动报酬率 .......... 13

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