报告摘要
财政储备政策包括：
①地方专项债机制改革：其一，适度放松“自平衡”约束；其二，增加资金投向的“适配性”考量。
②考虑在明年新增债务中继续增加一部分用于地方化债，提前批额度可以在四季度公告并进行申报。在投向领域方面，可更大力度支持地方对存量房地产或土地进行收储。
③在一定假设条件下，相对于预算数，2024 年全年一般公共预算收入缺口大概在 8800 亿元-15000 亿元。在进一步加大国资上缴利润之外，不排除增发国债的可能。
今年以来财政收支矛盾拆解。今年前 7 个月，财政一般公共预算收入表现偏弱，且税收收入“顺周期性”放缓，非税收入占比提升，这主要是受地方盘活存量资产用来偿付债务的驱动。考虑到财政以收定支的特性，今年以来仍保持了一定的财政支出强度，体现了财政政策逆周期调节的态度。财政支出端的韧性则体现在积极的财政政策基调，以及考虑到地方承担主要的支出责任，中央对地方进行大规模转移支付以扩充地方财力。
财政政策已经进行的优化调整。
收入端：一方面，完善转移支付体系。另一方面，改革税收体系，下沉非税收入管理权限。
①优化共享税分配比例；
②消费税征收环节后移以及开征“地方附加税”如果落地，预计将对地方政府每年税收收入贡献超过 1.5 万亿元。
③规范非税收入管理，适当下沉部分管理权限。
财政支出端优化投向，特别国债扩大支持范围。一是，支持大规模设备更新，预计形成的设备投资体量可达 4500 亿元-6000 亿元，按 2023 年数据计算，拉动设备工器具投资增速 3.9-5.2 个百分点，拉动固定资产投资增速 0.9-1.2 个百分点。二是，支持消费品以旧换新，对消费的拉动体量可达 7500 亿元-10000 亿元，按 2023 年数据计算，可拉动全年消费增速 1.5-2.1 个百分点。
地方专项债增加对存量债务化解的支持。在加快地方专项债发行的过程中，考虑到地方化债进入攻坚阶段，增加了特殊专项债这一类别的债券用于支持存量债务化解。预计 2025 年可能考虑释放对部分区域投资的管控力度，更积极的变化可能会在 2025 年下半年到 2026 年见到。
对财政储备政策的探讨。
①地方专项债机制改革：其一，适度放松“自平衡”约束，比如可考虑采取新老划断的方式，或进行分类监管。其二，增加资金投向的“适配性”考量，提高资金和项目性质的匹配度。
②以上的机制改革之外，更易落地的是加快对存量债务的化解，以及将专项债更多用于聚集“当下”矛盾。可考虑明年新增债务中继续增加一部分用于地方化债，提前批额度可以在四季度公告并进行申报。在投向领域方面，可更大力度支持地方对存量房地产或土地的收储。③测算结果显示，相对于预算数，2024 年全年一般公共预算收入缺口大概在 8800-15000 亿元。在进一步加大国资上缴利润之外，不排除增发国债的可能。
风险提示：土地财政收入继续下滑，拖累地方财政表现。消费超预期转弱，拖累税收表现。地方化债进度不及预期。
目 录
1、 今年以来财政收支矛盾拆解 .......... 3
2、 财政政策已经进行的优化调整 .......... 7
3、 对财政储备政策的探讨 .......... 10
4、 风险提示 .......... 12
图目录
图 1：今年以来，财政一般公共预算收入同比下滑 .......... 3
图 2：2024H1，新增减税降费（含退税）占财政收入比重 14.26% .......... 3
图 3：主要税种的央地分成比例梳理 .......... 4
图 4：主力税种中，今年前 7 个月，仅进口环节增值税和消费税，以及国内消费税实现正增长 .......... 4
图 5：今年以来，财政支出同比增长，增速上中央快于地方 .......... 5
图 6：财政支出责任压力主要在于地方 .......... 5
图 7：2012 年以来，地方财政支出占比超过 85% .......... 6
图 8：地方财政支出较为依赖中央对地方的转移支付 .......... 6
图 9：地方财政拖累之一——土地出让收入持续下滑 .......... 6
图 10：地方财政拖累之二——城投债呈现净偿还状态 .......... 6
图 11：2014 年以来，非税收入中，专项收入和国有资源有偿使用收入占比较高 .......... 8
图 12：2022 年，非税收入主要分项均正增长 .......... 8
图 13：2024 年 6 月新增设备工器具投资额为历史最高 .......... 9
图 14：今年以来，设备工器具投资对固定投资贡献度较高 .......... 9
图 15：特别国债扩大支持范围 .......... 9
图 16：城投债再融资压力减轻 .......... 10
图 17：信用债发行票面利率持续下降，城投平台再融资成本显著降低 .......... 10
图 18：地方新增专项债发行成本显著下降 .......... 11
图 19：2024 年一般公共预算收入完成进度测算 .......... 11
图 20：往年规律来看，一般公共预算收入完成进度“逐季递减” .......... 12
图 21：财政四本账中，第一本账占比最高 .......... 12
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