中国基本养老保险已基本实现全覆盖。中国的基本养老保险发展至今，主要包括两个部分：一是由企业职工基本养老保险和机关事业单位基本养老保险组成的城镇职工基本养老保险，二是城乡居民基本养老保险。截至 2023年末，基本养老保险参保人数为 10.7 亿人，剔除 0-15 岁的青少年及在校学生后，基本实现了全覆盖。

1.全国情况：各险种收支结构不同，安全边界差异较大基本养老保险的收入以保险费和财政补贴为主，支出以养老金待遇支出为主，近年来整体维持收支平衡、略有结余的状态。除 2020 年以外，近五年基本养老保险当期结余大约在收入 8%-9%的水平。按当前支出水平计算，在所有收入中断的极端情况下，企业职工基本养老保险累计结余大约可承担14个月的支出责任，机关事业单位基本养老保险则仅能承担3个月左右，城乡居民基本养老保险由于待遇水平不高，可以承担 30 个月的支出。

然而，基本养老保险的收支压力正在快速增长，尤其城镇职工基本养老保险的可持续性面临挑战。据官方测算，全国企业职工基本养老保险基金预计到 2029 年将出现当期收不抵支，到 2036 年左右累计结余将耗尽。机关事业单位基本养老保险由于累计结余水平更低，所面临的压力可能更大。

2.各地情况：经济发展水平不同，收支结余存在显著差异各地城镇职工基本养老保险制度基本统一，缴费及待遇水平与社平工资强相关。当前，城镇职工基本养老保险的缴费机制和参数已经实现了机制上的全国统一。待遇水平则根据各地的具体调整方案略有不同。整体看，城镇职工基本养老保险的缴费和待遇水平，与当地社平工资的相关系数分别为 0.65 与 0.72，基本体现了多挣多缴、多缴多得的原则。

各地城乡居民基本养老保险自主权较大，缴费及待遇水平普遍不高。当前，城乡居民基本养老保险的缴费由各地自主定档，待遇水平则受到各地政府补贴力度的较大影响。整体看，各地城乡居民基本养老保险的收入和待遇水平普遍不高，但部分地区存在极端值。2022 年，各地基金人均收入普遍不超过 2000 元/年，但上海在财政补贴之下能达到 4.7 万元/年；各地待遇水平多数不超过 4000 元/年，但北京、上海在财政补贴下能超过 1 万元/年。

各地基金结余情况差异较大，全国统筹机制正在落实。当前，中国各省城镇职工基本养老保险收支压力截然不同，部分经济发达、劳动适龄人口流入较多的省市，正结余水平较高；部分人口净流出省市已经出现了当期负结余。自 2018 年开始，中国开始设立中央统筹调剂金制度，2022 年进一步升级为全国统筹机制，对平衡各地收支压力起到了一定作用。城乡居民基本养老保险则暂时还没有设立类似的全国统筹机制。

3.总结及政策建议当前，中国基本养老保险体系已经大致实现了全覆盖，为中国居民的基本养老提供了兜底作用。但城镇职工基本养老保险的可持续性问题也不断凸显。第一，总量方面，城镇职工基本养老保险面临结余耗尽风险，并可能影响居民对基本养老保险体系的信任度，降低缴费甚至参保意愿，形成恶性循环。第二，结构方面，广东等劳动力流入省仍能维持数千亿元的年均结余水平，而东三省等劳动力流出省，已经出现当期收不抵支的情况。一方面会损害基本养老保险的运行效率，另一方面还可能会加剧地区间的贫富差异。

针对我国基本养老保险体系的可持续性问题，我们认为可行的政策措施包括：提升统筹层次、提高投资管理效率、强化财政补贴力度、推进延迟退休改革等。第一，城镇职工基本养老保险要加快完善全国统筹的制度基础，城乡居民基本养老保险建立省级统筹机制，通过提升统筹层次提升运行效率，缓解可持续性问题。第二，扩大基本养老保险基金的委托投资比例，适度放宽投资限制，提升资金投资管理效率。第三，通过多样化的财政补贴充实全国社会保障基金，并适度拓宽其投资范围，增厚养老保险储备。第四，根据二十届三中全会部署，按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革。

第五，进一步完善各类制度设计细节，优化基本养老保险的运行机制。

4. 风险提示

1）本报告存在大量测算数据，虽然已经尽可能严谨，但不能保证绝对精确。因此，可能存在测算结果与实际情况存在差异、不能准确反映基本养老保险现状的风险。2）本报告使用的数据均为最新数据，但 2022 年基本养老保险尚未完全走出疫情的影响。因此，我们对于现状的分析可能并不能完全反映基本养老保险的长期发展情况。3）本报告所有分析，仅基于基本养老保险制度。除基本养老保险制度外，中国还有高龄补贴等一系列视作基本养老保障的相关制度。在将相关制度纳入考虑后，可能会影响本报告分析的结论稳健性。

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