《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（简称《决定》）中的“延迟退休”改革引起热议；如何理解《决定》中的财政和养老改革新提法？本文梳理，供参考。

一问：“退休”改革背后：人口老龄化带来哪些挑战？

“延迟退休”改革引起热议，相关改革并非新话题，其背后是我国应对人口老龄化的积极布局。

本次《决定》明确“按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革”，或指向未来政策可能参考海外，拉长“退休”改革时间并引入弹性退休机制。

随着老龄化、少子化程度的加深，我国未来劳动力市场供给可能相对不足。2022 年我国劳动力人口比例为 54%，较 2015 年下降超 3 个百分点。根据 2020 年的人口普查数据，分年龄段就业人数占该年龄段总人口比例均较 2010 年下滑，50-64 岁年龄段尤为明显。人口自然增长率与劳动力人口比例的下滑，叠加老龄人口就业率下降，可能导致未来劳动力市场供给紧缩。

同时，基本养老保险基金的收支平衡，也容易受到人口年龄结构变化的影响。由于现收现付制容易受到人口年龄结构变化的影响，老龄化程度加深下，我国基本养老保险基金的征缴收入无法满足总支出需求，需要依赖财政补贴。2022 年，我国基本养老保险基金各级财政补贴规模达1.6 万亿元、占当年一般财政支出的 6.3%。

二问：“中央事权上收”下，我国养老体系或如何完善？

结合《决定》中“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”以及“完善基本养老保险全国统筹制度”的财税及养老改革指引，后续完善基本养老制度重点可能在于三方面统筹平衡：一是养老保险基金体系三支柱的平衡。我国养老保险基金体系中，第一支柱规模较大，覆盖比例较高。但随着老龄化程度加深、第一支柱给付压力增长，替代率呈下降趋势，2022 年城镇职工养老保险替代率为 38%。满足养老需求，或需“加快发展多层次多支柱养老保险体系”，而激发企业、居民缴纳企业年金和个人养老金意愿，或需全国性政策部署和财税政策支持。

二是城乡基本养老保险的平衡。2023 年城乡基金养老保险累计结余达 1.5 万亿元，覆盖 5.5 亿人口；但城乡居民养老保险人均领取规模较低、2022 年人均领取金额约 2456 多元。提升城乡居民基本养老保险水平或需财政加大支持、其他资金补充等。《决定》中提及“推动新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩”等相关改革或对城乡基本养老保险形成补充。

三是地区间基本养老保险的平衡。各地财政实力与人口规模、老龄化程度不同，导致地区间基本养老保险的可持续性、人均养老金领取水平差异较大。从持续性角度看，2022 年广东省城镇职工基本养老保险累计结余可持续发放约 52 个月，而青海等累计结余难以持续。“适当加强中央事权”下，全国基本养老保险统筹调剂力度或加大，进一步平衡各地基本养老保险收支。

三问：“退休”改革外，海外养老制度完善经验还有哪些？

“延迟退休”改革是海外经济体应对老龄化的普遍选择，但从海外经验来看，应对老龄化影响、缓解养老金压力仍需综合施策。以日本为例，2013 年日本企业退休时间已全部延迟到 65 岁。

“延迟退休”改革或在一定程度上缓解日本社保收支压力，使其社保收支缺口未明显走阔，但2014 年以来日本社保收支缺口占 GDP 比重维持在 9%左右，仍需其他政策填补缺口。

“延迟退休” 改革外，部分国家还通过财政收入、赤字、自然资源外汇收入等方式直接补贴社保支出或间接补充基本养老保险基金。间接补充方面，多国建立非缴费型的主权养老基金，尝试作为养老保障体系第一支柱的补充和后备机制；其融资主要来自一般税收、外汇储备或某种专属的自然资源外汇收入，且专门用于应对未来老龄化高峰时的社保制度支付压力。 增值保值管理也是养老金基金“开源”的重要方式，部分海外经济体主权养老金规模较高，主要源于较好的投资回报。以全球最大的主权基金之一挪威主权养老基金（GPFG）为例，据 2023年 GPFG 年报披露，1998-2023 年其年化收益率达 6.1%；2023 年 GPFG 投资收益率更是高达

16%，多元化、国际化的投资组合使其较好地实现了增值保值管理。

风险提示：改革政策推出速度较慢；相关制度安排更加灵活，不一定照搬海外经验。

目录

1. 财政视角，看“养老”改革 .......... 5

1.1 一问：“退休”改革背后：人口老龄化带来哪些挑战？ .......... 5

1.2 二问：“中央事权上收”下，我国养老体系或如何完善？ .......... 7

1.3 三问：“退休”改革外，海外养老制度完善经验还有哪些？ .......... 11

2.政策跟踪： .......... 13

2.1 全会后中央新闻发布会、各部门学习会议召开 .......... 13

2.2 全会后国常会召开，研究加大“两新”支持 .......... 16

2.3 加力支持大规模设备更新和消费品以旧换新的措施发布 .......... 16

2.4 党的二十届三中全会精神学习辅导材料出版 .......... 17

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