一、新一轮财税体制改革：三句话，四本账，十大任务三中全会召开之际，新一轮财税体制改革怎么看？

我们基于 40 余份财税改革相关政府文件，参考百余位财税学者观点，沿二十大“三句话”理解改革方向，由财政预算“四本账”分解 10 大改革任务（2023 年直接涉及 35 万亿支出，覆盖超 70%财政总支出），从有限的文献中，梳理政策脉络，凝结学界共识。

10 大改革任务，可分为税制改革、财政体制改革、其他预算改革三块。其中，财政体制改革、税制改革聚焦一般预算（第一本账），共包括 7 大改革任务（2023年直接涉及 28.4 万亿财政支出，覆盖近 60%财政总支出），或是重点。

税制改革，对应二十大“优化税制结构”，或包括 3 大改革任务：“推动消费税改革”、“完善增值税”、“完善个人所得税”。

财政体制改革，对应二十大“完善财政转移支付体系”，或包括 4 大改革任务：央地支出（事权、支出责任）划分、央地收入（财力、财权）划分、转移支付、省以下财政体制。

其他预算改革，对应二十大“健全现代预算制度”，或涉及 3 大改革任务：“完善地方债管理”（第二本账），“合理确定国有资本收益上交比例”（第三本账），“实施渐进式延迟法定退休年龄”（第四本账）。

二、税制怎么改？ 

（一）什么是税制结构？

即税收制度中税种的组成及各税种所占的比重。官方多从两个角度提及：一是直接税（不可转嫁、重公平，如所得税、财产税），对应间接税（可转嫁、重效率，如增值税、消费税——企业交税但不是负税者，可以通过提高价格转嫁，导致穷人富人都按照同一市场价格购买某种商品时，间接税与其收入比差距大）。十八届三中全会决定要提高直接税比重，我国间接税比重近 10 年下降近 10 个百分点，仍占约 6 成。

二是地方税，对应中央税。我国以央地共享税为主，中央地方整体 55 分成，5 省贡献了全国近 5 成税收（2022 年，广东 13.7%、上海 10.5%、江苏 8.4%、浙江 8.3%、北京 7.9%）。地方税收收入中，东部贡献约 6 成（2023 年，东部占 59%，中部、西部、东北分别占 17%、20%、4%）。 

（二）消费税，怎么改？

消费税（国内）是我国第三大税种。2023 年规模已达 1.61 万亿，占税收收入比重约 9%。

从行业构成看，“烟酒油车”（卷烟、酒、成品油、汽车）占比超 98%（重点税源企业）。

从征收环节看，多在生产环节征收→当前按生产地原则，消费税大省=烟酒油车生产大省≠消费大省；未来若转向消费地原则（征收环节后移至零售并将收入下划地方），消费大省相对受益，烟酒油车生产大省相对受损。

从地域分布看，西部（烟酒产量较高）消费税占比明显高于其整体税收占比（2022 年，西部贡献了 26%的消费税、17%的整体税收）。

从征收范围和征收税率看，共设置 15 个税目、最高征收税率可达 56%（卷烟）。

从收入归属看，在我国属于中央税，国际上多为央地共享税，中央占比总体高于地方（美、日、德、韩中央分别占 50%、70%、80%、90%）。

消费税自 1994 年开征以来，经历了多次重大制度调整，2019 年前主要是“提率扩围”；2019 年以来主要是“后移下划”：在征管可控的前提下，将部分在生产环节征收的品目逐步后移至批发或零售环节征收、并稳步下划地方。后移可理解为下划的前提：以烟酒为例，若不后移征收环节就下划地方，各地可能争办烟厂、酒厂，重复过剩产能就可能涌现。 消费税，为什么改？一是补位地方主税（2016 年营改增，地方失去主体税种，当前消费税规模已接近当年营业税），二是解困土地财政（“吃饭靠财政，建设靠土地”，卖地陡降冲击财力）。 参考国际经验，我国消费税占税收比重已接近发达国家平均，更多指向央地征管（征收环节后移）与分配（收入归属下划）。 对于“怎么征”，消费税主要在生产环节和零售环节征收（尤其是数量大、消费地点分散的烟、酒），仅有部分国家选择特定的消费品在批发环节征税，在零售环节征收的主要是税源管控严密的品种及特定服务，如车（需注册上牌）、奢侈品（消费数量少、消费门店相对集中）。

具体到烟酒油车等我国消费税主要税目，比较美、德、日、韩：烟（约占消费税 50%）：我国在生产、批发环节，美国在生产、零售环节，德、韩在生产环节，日本在批发环节。 酒（约占消费税 5%）：除美国在生产、零售双环节外，中、德、日、韩均在生产环节。

油（约占消费税 35%）：除美国在零售环节外，中、德、日、韩均在生产环节。

车（约占消费税 10%）：美、日在零售环节，中、日、韩在生产环节。

其他：对于奢侈品，中、韩在生产、零售双环节征收，美国在零售环节征收；对于污染品，中、美均在生产环节征收；德国在生产环节另征收咖啡税。我国 尚未对服务征消费税，而美、德、日、韩均有。 对于“怎么分”，《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（下称《方案》）提出“改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定”→地方原则上仅能分得改革增量，而非消费税要变成地方税。根据国家税务总局税收科学研究所课题组 2015 年的研究，从世界消费税性质税收的收入归属实践看，消费税收入归属主要特点有：其一，消费税多为中央与地方政府共有，收入中央政府占比总体高于地方政府；其二，不同应税消费品在中央与地方之间归属方式不同；其三，机动车和特定服务等，与地方紧密相关的应税消费品或服务的消费税往往归于地方政府（如美、日、德，我国《方案》也沿该思路）。

消费税，怎么改？

官方已于《方案》明确“后移下划”，专家观点（详见附录）可概括为“优率扩围（加强非必需品、奢侈品及服务业课税）、后移下划（生产地原则转向消费地原则，支持烟、油在批发或零售环节课税，酒仍应放在生产环节课税等），财力均衡”（若征收环节后移，卷烟、汽车产量高的上海和云南或成两个最大的税收流出地区）。

消费税改革，影响多少地方财力？

不考虑征收环节后移可能引起的价格联动（征收环节后移将引起计税税基增加，以白酒为例，若由 1000 元出厂价提至2000 元零售价，消费税将由 106 元增至 212 元），试作测算： 第一步，测算零售环节征税后各地区消费税。通过统计在消费税中占比较大的应税消费品——烟酒、成品油和汽车的消费量来近似模拟，以各省三类消费品消费支出占全国总支出的比重作为各地区消费税的分配依据，简称消费税权重。具体测算公式如下：各地区消费税权重=烟酒消费支出占总支出比重×50%+成品油消费支出占总支出比重×40%+汽车购买支出占总支出比重×10% 根据消费税权重，计算后移征收环节的各地区消费税：各地区消费税=全国消费税×各地区消费税权重。

第二步，计算增量分享情形下的各地区消费税。《方案》中消费税按照“存量基数部分上解中央，增量部分归属地方”的收入划分方式进行央地间共享”， 改革落地时间点尚难把握，以 2024 年至今全国消费税增速为基础，2023 年作为基期，核定消费税存量基数，以 2023 年消费税的 100%作为存量基数上解中央，计算 2024 年增量归属地方的入库收入。增量返还地方的分配方案中各地区消费税增量为：各地区消费税增量=消费地原则下各地区消费税-上解中央消费税税收收入。

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