中国基本养老保险的潜在收支缺口愈发令人担忧，现行制度设计也不断引发关于代际公平、待遇公平的争论。本报告尝试通过回顾基本养老保险的建立和改革历程，矛盾与厘清争议的起源，并总结改革经验，提出政策建议。

中国基本养老保险的发展大致可分为四个阶段：第一阶段为 1949-1978 年，中国的基本养老保险，在计划经济体制下形成了“城乡二元、政企双轨”的格局。

彼时的低经济发展水平，直接导致了基本养老保险的覆盖面狭窄；“高就业、低工资、高福利”的经济结构，又导致了基本养老保险的收支设计不平衡。这两个问题，基本成为了未来 70 多年改革所重点需要解决的两个问题。只是当时，这两个问题被年轻的人口结构，以及财政管一切的计划经济制度所掩盖。

第二阶段为 1979-1991 年，在人口老龄化和经济体制改革的推动下，中国基本养老保险收支不平衡的制度矛盾快速激化。然而，刚刚开始改革开放的中国，还不具备对其进行大刀阔斧改革的能力，只能通过一系列“打补丁”和“拆东墙补西墙”的方式维持基本养老保险制度的运行。在这一时期，基本养老保险从国家保险转向企业保险，又从企业保险转向社会保险，并最终确立了“筹资多渠道”“社会统筹”的制度模式。

第三阶段为 1992-2002 年，随着经济体制改革的深入，基本养老保险收支不平衡的矛盾延续，覆盖面狭窄的问题集中暴露。中国开始对基本养老保险制度进行大改。从收缴、管理、计发等制度设计，到城乡、政企的制度覆盖，基本重塑了基本养老保险的格局，最终确立了“统账结合”“制度统一”的制度愿景。

第四阶段为 2003 年至今，在吸取了过去 20 多年改革经验教训的基础上，确定了当前的基本养老保险制度体系，并首先着手扩大制度覆盖面。到 2015 年，终于建立起以机关事业单位基本养老保险、企业职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险共同构成的第一支柱，最终将覆盖面狭窄问题，降格为制度不统一的问题。同时，收支不平衡的矛盾作为长期矛盾，只是得到了缓解。

当前，制度不统一问题包括：老、中、新人的制度不一；政、企、其他居民的制度不一。而收支不平衡矛盾，则体现为：个人账户空账运行等历史遗留问题；全国统筹实现困难；基金结余耗尽风险等。对此，学界和市场，大多提出了延迟退休、统一制度、做实空账、调整缴费和待遇水平等一系列方法。

回顾基本养老保险的改革和发展历程，我们认为，各类改革措施只有做到兼顾效率公平、统筹长短利益、充分考虑外部性三者，才能保证落地。在当前背景下，我们认为充实社保基金是最佳方案；延迟退休和调整缴费率及待遇水平等方法，需要考虑节奏问题；做实个人账户空账和全国统筹等改革，则仍需等待更好的推进时机。 风险提示：1）资料存在统计误差的风险；2）参考文献存在史实错误；3）政策文件筛选过程中存在遗漏；4）政策建议仅供参考，不构成投资建议。

正文目录

一、 第一阶段：1949-1978 年，计划经济下国家保险的建立 .......... 5

1.1 城镇：双轨制的第一支柱养老保障体系雏形出现 .......... 5

1.2 农村：名义退休概念缺失，第一支柱养老保障仍为空白 .......... 8

1.3 小结：本质上的国家保险，约覆盖中国总人口的 10% .......... 9

二、 第二阶段：1979-1991 年，从国家保险到社会保险 .......... 10

2.1 城镇：国家保险变为企业保险，“社会统筹”开始试点 .......... 10

3.2 农村：基本养老保险试点，民政部与人保公司“争地盘” .......... 15

2.3 小结：城镇从国家保险向社会保险改革，农村试点基本养老保险 .......... 17

三、 第三阶段：1992-2002 年，基本养老保险运行模式确立 .......... 18

3.1 城镇：从“统账结合”到制度统一 .......... 18

3.2 农村：老农保的建立到休眠 .......... 22

3.3 小结：城镇基本养老保险制度机制基本确立，农村养老保险初次尝试受阻 .......... 24

四、 第四阶段：2003 年至今，基本养老保险制度的统一 .......... 24

4.1 政企、城乡制度整合与其他调整 .......... 25

4.2 基本养老保险的现状与问题 .......... 26

五、 改革历程的经验：基于现实条件稳步推进改革 .......... 27

六、 风险提示 .......... 28

七、 参考文献 .......... 29

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