财税体制改革研究之三近期，多个重要会议反复提及推进财税体制改革。财税体制改革包含税制改革、财政事权和支出责任、转移支付制度、社保体系改革等多个维度。此前，我们在《新一轮税制改革：历史经验及国际对比的启示》（2024/7/7）的分析中已经对央地收入分配改革有所涉及。本文结合历史经验和国际比较，重点讨论中央和地方政府在支出责任、转移支付体系改革领域的潜在方向。

央地财税关系改革的背景是地方“事权”和“财权”的缺口扩大，张力上升。目前，地方政府收入占一般公共预算总收入约 54%，同口径的支出责任占比为 86%。收支缺口扩大导致地方财政中政府性基金收入和转移支付的占比升高。分税制改革后，地方财政收入占比下降，但过去 25 年间，地方占一般公共预算支出的比例从 65%持续上行至去年的 86%。同期，转移支付占地方财政总收入的比例从 2000 年的 22%上升至 2022 年的 35%（一般公共预算和政府性基金预算占比分别为 39%和 27%）。近年土地市场承压，地方政府基金性收入下降，地方政府通过城投平台融资弥补收支缺口动力可能上升。

地方收支缺口持续上升的背景下，央地转移支付总额从 2000 年的 2,459 亿元上升至 2022 年的 9.7 万亿元，占全国 GDP 和地方财政总收入的比例从2.5%和 22.2%，攀升至 8%和 35%。设立初期，转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付，后者是中央执行财政扩张、推动地方投资的重要手段，在初期占据主导地位。2012 年来，一般性转移支付占比攀升。2019 年，中央将约 53%的专项转移支付和 19%的一般性转移支付重新分类，合并设立共同财政事权转移支付。三类转移支付中，一般转移支付占比最大（46%），且计算更透明、资金使用范围更广，使用效率和公平性更高。

结合历史经验，中国财税收支和转移支付体系现状以及国际经验对比，我们认为理顺央地财政关系的潜在改革方向或有以下三个方面：

1. 通过税制改革适当增加地方收入，但短期这一调整空间可能不大。如我们在《新一轮税制改革：历史经验及国际对比的启示》（2024/7/7）中分析，短期总额为 1.6 万亿的消费税改革或是主要发力点。长期看，加征个人财产性税收等直接税有助于为地方提供更稳定的税基，但中期内加征此类税收的时机可能尚不成熟。特殊国债发行或将“常态化”。

2. 中央酌情、逐步上收部分财政事权，包括经济事务（产业扶持及各类投资等），公共卫生、教育、社会保障等领域。目前，以上支出总计占地方财政支出的 66%。横向比较看，中国地方政府事权和支出责任明显较重，尤其是在经济事务、教育、公共卫生和社会保障领域。经济事务支出占中国地方财政支出的比例高达 36%，显著高于其他主要国家（德国同口径占比 14%、法国 20%、日本 16%）。此外，中国社保（16%）、公共卫生（8%），和教育（14%）等领域的支出占比也偏高。

3. 适当压降转移支付占比、并调整转移结构，提升效率。随着收入和支出结构的调整，地方财政收支缺口有望边际缓解，地方对转移支付，尤其是共同财政事权转移支付的需求自然会有所下降。共同财政事权支出由地方负担，2022 年总额约为 10 万亿，而中央“补贴”此类支出的转移支付总额为 3.6 万亿。结构上，方向可能是继续扩大透明度和效率更高的一般性转移支付占比，缩减共同事权和专项转移支付占比。

风险提示：央地事权改革进展不及预期，转移支付机制改革进展缓慢。

正文目录

一、央地财政关系：改革历程和国际借鉴 .......... 3

1. 央地财政关系：地方财力与支出责任不匹配 .......... 3

2. 央地财政关系的探索：从包干、到分税、再到迈向权责清晰的财政体系 .......... 5

3. 横向对比，我国地方政府负担了较多支出责任 .......... 7

二、转移支付：制度现状和历史演进 .......... 10

1. 转移支付制度：财力协调和区域均衡的重要制度保障 .......... 10

2. 我国转移支付制度的历史演进 .......... 13

三、理顺央地财政关系的潜在改革方向 .......... 16

1. 财政事权和支出责任划分的潜在改革方向 .......... 16

2. 转移支付机制的潜在改革方向 .......... 18

3. 推进省以下财政体制改革 .......... 19

风险提示.......... 20

因篇幅限制，仅展示部分，更多重要内容、核心观点，请下载报告。