90 年代后期以来，我国逐步形成了“土地驱动式增长”的发展模式。这一模式的本质是将土地转用和出让过程中的增值收益，转化为工业生产和投资的激励，从而拉动经济增长。但随着房地产市场下行，从土地到经济增长的通道被切断，带来了结构阵痛。我们认为“后地产时代”的经济转型仍然依赖于土地改革的推进，土地政策要从“供给创造需求”转变为“需求拉动供给”，保障更有需求的经济发达地区用地，建立土地指标跨省交易机制；并推进农村“三块地”改革，释放 7.5 亿农村户籍人口需求，推动经济从投资驱动转为消费驱动，弥补房地产投资下行带来的总需求不足问题。

一、土地作为经济增长的“发动机”

“土地驱动式增长”模式可概括为“12345”：一个环节、两个阶段、三个现象、四类需求、五项制度基础。“1”是指土地驱动增长模式是建立在一整条用地环节基础上的，“农地转用（征地）→土地出让→开发投资”，其中不同环节涉及不同收益分配，整体来看具有“涨价归公”和住宅工业用地价格剪刀差两个特点。

“2”指的是土地驱动增长的两个阶段，第一阶段是 90 年代后期到 2011 年左右，经济增长主要依靠以地招商引资带来的出口导向型工业化，工业化再带动城镇化，因此这一阶段呈现出“高投资、高出口”的特点。第二阶段大致是 2012-2021 年，以地引资和出口的重要性下降，经济增长主要靠“以地驱动城镇化”，城镇化带来的基建投资和房地产投资是这一过程中的主力，呈现出“中高投资、中低出口”的特点。（详见 2.2）“3”指的是在土地驱动增长模式中形成的三种挂钩土地现象，分别是土地财政、土地城镇化和低成本供地的出口导向型工业化。

“4”指的是这一增长模式拉动的四类最终需求，常说的消费、投资、出口“三驾马车”中，除了消费不直接涉及（在地产相关消费中间接涉及），三项投资（基建、制造业、房地产）和出口需求的增长都离不开土地驱动。

“5”指的是土地驱动增长模式形成过程中的五项制度基础，按时间先后顺序分别是：1982 年宪法确定了土地二元制的基本制度；1994 年分税制改变地方政府激励，“经营城市”成为更好的选择；1998 年《土地管理法》修订规定农地转建设用地必须实行征地，并规定国有土地使用权有偿转让，确定了土地出让的制度基础；1998 年“房改”，住房分配体系从实物福利分房转变为货币化分配，土地出让开始有了市场基础；2001 年加入 WTO，使得工业和基建投资能够转化为外需潜力。

1、用地环节：“涨价归公”和“地价剪刀差”。（1）土地驱动式增长的核心制度安排：政府是农地转为建设用地的唯一渠道。（2）土地增值收益分配：“涨价归公”使得土地增值收益大多分配给政府部门。（3）政府成为建设用地市场的独家供应者后，掌握了不同土地的差别定价权，逐步形成了高住宅地价、低工业地价的价格剪刀差，将部分土地增值收益分享给工业部门。2022 年 70 城工业仓储供地均价为 456 平米/元，住宅、商服办公分别为 11537 元/平、4171 元/平，价格是工业地价的 25 倍和 9 倍。

2、土地驱动工业化：交叉补贴降低工业发展成本。一方面，工业部门获得大量地价补贴，按照工业地价和各类土地均价的差额来计算 2012-2021 年工业部门获得的土地交叉补贴达到 40 万亿，占工业增加值的 15%左右。另一方面，工业用地供应也多于其他用地，2003-2021 年城市建设用地中大约32%是工矿仓储用地，住宅用地仅为 19.5%。

3、土地城镇化：地方政府从“经营企业”转为“经营城市”。1994 年之前，地方政府热衷于“经营企业”，推动集体企业成长为工业部门的半壁江山。

1994 年分税制改革后，地方政府“经营企业”的积极性大幅下降，而 90 年代后期的一系列改革给予地方政府更多激励去“经营城市”，城镇化率开始快速提高，1995 年后城镇化发展速度是以前的 3 倍左右。

4、土地财政：土地税收+土地出让收入+抵押融资。“土地财政”包括三类收入，一是最直接的土地出让收入，二是房地产和建筑业相关税收收入，三是土地抵押融资。在 2008 年国际金融危机之前，前两类收入更重要；2008年之后，土地抵押融资快速发展起来，成为土地财政的重要内容。

二、“土地驱动式增长”逐渐难以为继 

1、模式本身存在的问题：（1）用地方面，土地指标和土地增值收益都向城市集中，农民和农村难以利用集体建设用地进行非农产业活动，农村缺少非农就业和收入，农民缺少财产性收入，不利于弥合城乡收入差距。（2）城镇化方面，土地城镇化快于人口城镇化，常住人口城镇化快于户籍人口城镇化，农业转移人口享受不到城市公共服务。（3）土地财政方面，土地抵押融资加剧地方债务风险。（4）土地驱动式增长模式仍然是“重投资、重生产、轻消费”，具有供需失衡的隐患。

2、两个转型导致“土地驱动式增长”难以为继。土地驱动增长的本质，是将土地资本化过程中带来的增值收益，转换为投资和工业生产的激励，这种激励可以是政府部门的土地财政收入，也可以是给工业部门的低价供地。第一个转型是过去十多年来经济结构的转变，生产端从低成本工业转向中高端制造业和服务业，以及需求端基建投资增量空间减小，使得土地增值收益转换为激励的效率降低，增加土地投入对投资和生产的拉动效果下降。第二个转型是 2021 年下半年以来的房地产市场迎来中长期拐点，在前端土地出让环节就打断了这个转换过程，土地“滞销”问题的出现，意味着土地增值收益不再确保兑现，也就无法转换为激励。

三、土地改革与经济增长模式转型 

1、抓住阻力较小的窗口期推进土地改革 即使 2015 年后土地驱动增长的边际效益不断下降，但只要这一模式仍能维持运转，改革的阻力就会大于推力。2021 年以来的房地产市场下行，从根

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