1980 年，我国试行的财政承包制对地方发展产生了明显的激励作用，但在“两个比重”与“三对关系”的矛盾凸显之后，承包制对经济进一步发展形成阻碍。因此，我国于 1994 年开启分税制改革，通过建立央地财政分税制度划分权责关系，一方面表现为央地财事权不匹配背景下的转移支付体系，另一方面表现为“土地财政”的发展模式。但随着人口老龄化的演变，地产进入调整期，土地财政的持续性与效益减弱，财税体制亟需改革。我们认为，财税体制改革短期内或可以微调为主，通过中央加杠杆、消费税改革等方式弥补缺口。长期内，政府可通过股权财政、数据财政来构建新的循环机制。

分税制改革缓解承包制矛盾，现代化财税体系逐步形成

1980 年，我国试行财政承包制，地方增收的部分按比例自留，对地方发展产生明显的激励作用。但随着经济的进一步发展，承包制缺陷逐渐显露，表现为中央财政实力下降、财政整体变穷、地方政府企业结合过紧、地方间竞争失序、央地博弈成本过高等。此背景下，我国于 1994 年开启分税制改革，通过“分权、分税、分机构”三项核心内容，以及“返还、挂钩、转移支付”三项辅助措施，有效弥补了承包制的设计缺陷，现代化财税体系逐步形成。

“转移支付+土地财政”模式应对央地财事权不匹配矛盾

中央财权集中度在分税制改革后越来越高，而新增的民生类支出却全由地方政府承担，央地财权与事权不匹配愈演愈烈，为解决上述矛盾，现代财税体制形成了“转移支付+土地财政”的运行模式，但也引发了一系列的问题。

一方面，中央通过转移支付补足地方因财权事权不匹配产生缺口，但这种相对“无偿”的补足存在逆向激励，加剧了地方债务风险；另一方面，地方从土地征收中为自己聚集财力，逐渐发展成为当下的“土地财政”问题。

短期财税体制改革：微调为主，重点在补缺口相较于 2019 年水平来看，地方政府性基金收入和城投债务的资金缺口可能在 3 万亿元左右，短期的重点任务在于弥补这部分资金缺口。我们认为有如下几种可能的措施，第一，中央政府加杠杆最为直接，当下的关键在于资金落地速度和实物工作量跟进；第二，消费税是有力突破口，可以从征收范围、征税力度、征收环节与收益分配四个角度考虑；第三，国有企业资产及利润总额规模庞大，可以上缴财政形成有效补充；第四，通过基础设施 REITS盘活存量资产；第五，持续优化支出结构，保障财政收支平衡。

长期财税体制改革：更重改革，建立新的循环机制长期财税体制改革的重点在于发展新的循环机制和财政体系。首先，从循环体制来看，股权财政、数字财政皆有较大潜力，前者通过国有资本配置和政府引导基金投资实现财政收入的可持续增长；后者利用数据作为新生产要素，发挥其在财政收入中的应用潜力。其次，长期财税体制改革还需要厘清央地责任关系，促进事权与支出责任的统一。

风险提示：财税体制改革推进力度不及预期，地方化债进度不及预期。

正文目录

现代财税体制起源：分税制改革 .......... 3

分税制改革的背景：两个比重+三对关系 .......... 3

分税制改革的方案：中央与地方分配关系重塑..........4

“转移支付+土地财政”的现代财税体制 .......... 5

财税体制改革方向探讨：长期新体制的建立 .......... 8

短期：微调为主，重点在补缺口 .......... 8

长期：通过改革建立新的循环机制 .......... 15

探索新的循环体制可从股权财政、数字财政等角度出发 .......... 15

厘清央地责任关系，促进事权与支出责任的统一、平衡 .......... 17

参考文献 .......... 19

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