去年中央经济工作会议、今年政府工作报告、以及今年 6 月审计署 2023 年工作报告均提及要谋划新一轮财税体制改革，包括税收制度改革。虽然是“系统性”工程，但市场对消费税、增值税改革的关注度最高。在名义收入及企业盈利增长面临挑战的宏观环境下，需要谨慎平衡财政政策短期逆周期调节的职能和长期可持续的目标。本文回顾国内税制改革历程，结合国际比较，分析新一轮税制改革的政策初衷、潜在方向及可能影响。

1994 年实行分税制来，中国先后于 2003、2013 年进行了两轮税收制度改革。2003-12 年，中国对税收体制进行完善，措施包括将设备投资纳入增值税抵扣范围，统一内外资企业所得税税率，数次提高个税起征点、优化税率，扩大消费税税基，建立中央和地方共同负担的出口退税机制，及取消农业税等。2013 年来税制改革进一步深化，举措包括营改增、建立综合与分类相结合的个税税制、全面推进资源税改革、及继续完善企业所得税和消费税等。

全国税收占 GDP 比重经历了“先上后下”两个阶段，2013 年以来“营改增”叠加减税减费持续推进，税收占 GDP 比重和地方税收占比从 2013 年的18.6%、48.8%下行至 2023 年的 14.4%、47.1%，叠加赤字约束，一定程度上制约财政政策空间。2023 年，我国税收占 GDP 比重基本回到 2002 年水平，但考虑到 20 世纪初我国仍存在较大规模非税收入，当前税收占比或低于 20 世纪初期。横向对比， 2022 年中国中央政府税收占 GDP 比重为7.7%，低于美国的 12.2%、德国的 11.2%，及巴西的 14.7%。同时，地方政府税收主要来自于“生产性收入”，一定程度上导致地方侧重于通过补贴等方式激励产能扩张，不利于全国统一大市场及产能布局优化等中长期目标。

中长期，增加直接税占比有助于扩税基、稳税收。横向比较来看，中国直接税（包括企业所得税、个税等）占全国税收收入的比例偏低，尤其是与居民相关的直接税占比明显偏低。2023 年中国直接税占全国税收收入的比例为 41.4%，明显低于美国的 81.8%、日本的 58.4%、以及德国的 50.4%。

除了中国侧重向企业征税之外，中国与海外主要经济体在主要税种的制度方面也有较大差异，如中国消费税征收环节主要在生产端而非消费端、且税率偏低；海外主要国家增值税税率通常为两档，而中国目前为三档；中国个税的覆盖人群有限、且不包含资本所得（如海外已形成惯例的房产税、资本利得税、遗产税等），同时，中国以个人、而非家庭为纳税主体。

短期内,消费税和增值税可能是新一轮税收体制改革的主要看点，结合目前的宏观环境，加征个人财产性税收的时机尚不成熟。今年 3 月财政部公布的财政预算草案中，明确表示要“推动消费税改革，完善增值税制度”。其中，消费税改革或将聚焦调整征税范围和税率、适度后移征收环节、收入逐步下移；增值税改革方面，政府或将继续实施增值税留抵退税，将税率从三档简并为两档，继续扩容进项抵扣，并继续规范、清理税收优惠和地方补贴政策。

短期内消费税与增值税改革或有助于调整政府激励机制。消费税征收环节酌情后移、收入分配适度下移或将边际缓解作用地方财政缺口。但中长期看，财税体制改革的范畴和政策目标远远大于消费税和增值税改革。税制改革任重道远，而财税体制改革的范畴更广——仅改革税制可能不足以解决目前中央及地方财政收支缺口和政策效率问题。统筹建立更透明、稳定、可持续的税收体系，并优化中央和地方的财权和事权分配，完善央地转移支付制度和社保体制等均是重要且相关的议题。

风险提示：税收制度改革进度缓慢；对税收收入的提振效果不及预期。

正文目录

一、国内税收体制改革历程回顾 .......... 3

1. 2003-2012 年持续完善税收体制 .......... 3

2. 2013 年至 2023 年深化税收体制改革 .......... 4

3. “分税制”改革以来，税收占 GDP 比重“先上后下”.......... 6

二、税收体制的国际比较分析 .......... 9

三、新一轮税收体制改革的潜在方向 .......... 13

1. 消费税的潜在改革方向 .......... 13

（1）消费税范围“有进有出” 、税率或继续调整 .......... 13

（2）消费税收入逐步下划至地方.......... 16

（3）适度后移消费税征收环节 .......... 16

2. 增值税的潜在改革方向 .......... 17

（1）继续实施增值税留抵退税 .......... 17

（2）税率三档变两档 .......... 17

（3）继续增加增值税进项抵扣 .......... 17

（4）进一步规范、清理税收优惠和地方层面的补贴政策 .......... 17

四、新一轮税制改革的宏观影响分析 .......... 19

风险提示.......... 20

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