在本篇报告中，我们基于消费税征收的现状，并将改革的基础与必要性纳入考量，较为详细地分析了未来消费税改革的可能方向，并提出未来消费税可能扩围至更多商品和服务的零售环节，增值税后退至批发环节，保持整体宏观税负不变。

具体而言，我们认为未来消费税改革可能分三步走：1）消费税征收环节后移，并稳步下划至地方。2）将车辆购置税与汽车消费税合并。3）实施消费税扩围。

一、我国消费税的征收现状

我国现行的消费税制度始于 1994 年税制改革，其目的是调节产品结构、引导消费方向、保证国家财政收入。我国消费税的税基相对较窄，现行税目为15 个，其中成品油消费税占比约为 60%，是消费税最重要的组成部分。我国消费税是价内税，其征收主要集中在生产环节，税收收入完全归属于中央。

从规模上看，消费税已成为我国第三大税种，仅次于增值税、企业所得税，2023 年国内消费税总额为 16,118 亿元，占全国税收收入的比重为 8.9%。

二、消费税改革的基础和必要性

消费税“后移”和“下划”是未来改革的重点方向。2014 年审议通过的《深化财税体制改革总体方案》已明确消费税的改革方向，具体为“调整消费税征收范围，优化税率结构，改革征收环节和收入分享办法，增强消费引导与调节功能”，迄今为止改革思路没有显著变化。国发〔2019〕21 号文件和“十四五”规划均提出后移消费税征收环节并稳步下划地方，2024 年 3 月全国人大对预算报告的审查意见也指出要推动消费税改革。结合今年 7 月我国将召开二十届三中全会，市场对于消费税改革的预期进一步升温。

我国过去征收消费税目的在于调整消费结构，但未来征收消费税或主要用于补充地方财力，改善过去地方政府“重生产、轻消费”的现象。分税制改革以来，土地出让金收入成为地方财政的重要来源，但近年来房地产市场持续调整，土地出让金收入的下滑导致地方财力受限。因此中央经济工作会议提出谋划新一轮财税体制改革，一方面中央可能上收部分事权和支出责任，另一方面可能通过消费税改革等措施补充地方财力，激发地方开拓财源的积极性。更重要的是，消费税改革有助于改善地方政府“重生产、轻消费”的现象，对于释放扩大内需潜力具有重大意义。

三、未来消费税改革的可能方向

结合有关消费税改革的政策文件以及我国的实际情况，我们认为未来消费税改革将大体分为三步走： 

1、消费税征收环节后移，并稳步下划至地方。消费税后移是指将消费税征收由生产环节后移至批发零售环节。从可行性看，我国消费税 15 个税目中，除木制一次性筷子、电池、涂料以外的 12 个税目征收环节后移的条件已基本成熟。相比之下，消费税下划至地方仍存在一定难度，主要原因是占比最高的成品油消费税收入虽然归属于中央，但具有专项用途，即通过转移支付制度专款专用于地方道路修建和维护。考虑到当前地方财力受限问题亟待解决，建设全国统一大市场也需要财税体制改革的配合，消费税改革的必要性逐渐上升，预计改革仍将稳步推行。从效果上看，我们测算如果将消费税完全下放至地方，基本可以对冲土地出让金收入下滑对地方财力的负面影响。

2、将车辆购置税与汽车消费税合并。汽车消费税和车辆购置税存在征税对象重复计征问题，一定程度上制约了汽车消费。同时，随着时代的发展，汽车也由过去的奢侈品转为大众消费品，与消费税“调节小众奢侈品消费”的初衷存在偏差，预计未来二者有望合并为一个税种，保持总体税负不变并增加地方财政留成比例或全部下放至地方。

3、实施消费税扩围。目前我国的消费税存在较大扩容空间，未来可能将更多的奢侈商品和服务、高能耗或高污染商品纳入征税范围。另一种可能的情形是，为满足扩大内需和建设全国统一大市场的需求，不排除消费税未来扩围至更多商品和服务的零售环节，增值税后退至批发环节，保持整体宏观税负不变。

我们认为，最终消费税扩围至更多商品和服务零售环节的可能性更高。由于我国现行的消费税是选择性消费税，其涉及的商品主要是过度消费会造成危害的特殊消费品、奢侈品、资源消耗品等。如果仅仅将消费税下划至地方，而不调整征税范围或仅将更多奢侈品和服务纳入征税范畴，可能造成地方政府为扩大财政收入而刺激奢侈品和资源消耗品消费的现象。消费税扩围至更多商品和服务的零售环节并下放至地方，这可能是消费税改革的最终方向，此举将显著提振地方政府扩大内需的动机，也符合当前的经济形势与政策基调。鉴于消费税的复杂性，预计消费税的改革需要较长时间。

风险提示：对于改革政策的预期存在主观性，或与最终财税体制改革方向存在偏差、消费税改革落实情况不及预期、数据测算存在误差、房地产市场下行超预期。

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