相较支出,财税收入更能清晰反映央地权力分配架构。
本文是《中国财税改革系列》之二,重在梳理当前中国央地财税收入的现实和约束,展望未来财税收入的改革方向。
中国财政缘何需要改革?土地出让金收入下降,既有财税运转逻辑打破,财税的现实约束显性化:
1、地方税种不足;
2、土地出让金对地方财力扰动较大;
3、不同地区的财力分化日益拉大;
4、社保对税收依赖过重且收支平衡压渐增。
中国财税收入将如何改革?四个方向值得期待:
1、培育地方税种。
短期操作或有消费税改革;长期提高直接税比重,如推进房产税改革、完善个人所得税制度等。
2、加强国有资本经营预算统筹力度。
3、完善财政转移支付机制。
4、提升全国社保统筹力度。
本系列第一篇,我们探讨了央地支出责任关系。相较支出责任,财税关系背后的财权划分,能够更加清晰描绘央地权力架构。
作为央地财税关系系列的第二篇,我们重点探讨央地收入关系。
从定量层面给出清晰刻画——中国央地财权,即央地收入关系究竟有何规律,未来中国央地财事关系又将走向何方?
一、央地关系之一般公共预算:地方税种欠缺,地区极度分化
(一)几次税改均提升了中央财政收入比重,但税改落定后地方加强当地经济发展,地方税收占比有再度提升趋势,而 2017 年营改增后地方再无主力税种,叠加减税降费,地方税收占比便不再上升,央地财税格局稳定了下来。
(二)地方财政收入严重分化,欠发达地区财力匮乏,中央在全国税收中占比虽高达 45%,但向地方转移支付力度逐年加大,近年近乎全部转给地方,当前中央本级支出已基本靠发债支持。
二、央地关系之政府性基金:地方土地出让形成的增量财力
(一)政府性基金是地方重要收入来源,其中又以土地出让金收入为主导,占比 80%以上。这是在分税制使得地方可用财力下降后,地方围绕土地出让和开发形成的新的可用财力,是推动当地经济建设发展的关键力量之一。
(二)土地出让金收入与房地产市场形势高度相关,同步跟随或略滞后于地产波动。2022 年以来,房地产市场持续低迷,土地出让收入连续负增长,前所未有,地方第二财政压力随之增大。
(三)土地出让金的地方依赖度极度分化。土地的价值是其背后附属物经济价值的总和,土地出让收入的省际分布差异比税收更大,且集中度的提升趋势比税收更为显著。发达地区的广义财力反而更依赖土地。
三、央地关系之国有资本经营预算:规模小但贡献提速
(一)国有资本经营预算收入仅数千亿元,中央占比 1/3,地方占比 2/3。但动态看其增长较快,主要是国有资本收益收取比例不断提高,供给侧改革后国企利润也增长较快。
(二)上缴公共财政比例增加,在保障民生领域贡献加大。国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度不断加大,国有资本收益上缴公共财政比例不断提升,长远看弥补的公共财政收支缺口责任会不断加大。
四、央地关系之社会保险基金收入:财政依赖较重,区域分化加剧 (一)社会保险收入端越发依赖财政补贴。保险费虽占据大头,但对财政补贴的依赖度不断提高,2005-2023 年,财政补贴规模由 668 亿元增至 2.5 万亿元,占比由 9.6%提升至 22.3%。
(二)社保结余能力与省际 GDP 规模相关性弱,与人口结构与流动趋势相关性强,老龄化率高、人口净流入的地区社保收支压力大。中央全国统筹力度不断加大。 五、中国财税改革的方向。

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