2024 年 6 月 18 日,美国国会预算办公室(CBO)发布对未来 10 年预算的最新展望,CBO 预计12024 年和2025 年美国财政赤字率可能分别达到 7.0%和 6.5%,并在未来 10 年保持在 6%左右水平,远高于过去 50 年3.7%的均值。4 月 17 日 IMF 发布的最新全球财政跟踪报告2预计美国财政赤字可能在 2025 年达到 7.1%(2019年为 5.8%,疫情最高点为 13.9%),并在中期维持在 6%以上。简单来看,美国高财政赤字率有长期化的倾向,这是近年海外宏观面最大的变化之一。如何看待其高赤字率的长期化是一个重要问题。
6 月 18 日,美国国会预算办公室(CBO)发布了未来 10 年预算和经济展望的更新,CBO 预计 2024 财年联邦预算赤字将达到 1.9 万亿美元,比 2 月份的预测增加了 4000 亿美元。2025-2034 年期间的累计赤字比 2 月份的预测增加了 2.1 万亿美元。CBO 指出,赤字增加的最大原因是包含了对乌克兰、以色列和印太地区国家的紧急补充拨款。在 CBO 的预测中,这项援助资金会在未来几年持续,预计增加赤字 1.6 万亿美元,其中包括 2024 财年的 950 亿美元。其他财政支出增加主要由于收入减少(为 2024 财年赤字增加了 550 亿美元)以及学生贷款支出的增加。学生贷款支出预计在 2024 财年增加 1450 亿美元,主要源于政府调整先前发放贷款的估计补贴成本以及减少借款人学生贷款余额的提议规则。
IMF 在今年 4 月发布最新全球财政跟踪报告,报告认为 2023 年全球财政政策正常化的势头有所减弱,税收下降和财政支出继续扩张是主要背景。其中美国财政赤字高位导致通胀回落缓慢,且美国宽财政、紧货币、高债务模式导致长端美债收益率保持高位且波动率较高,这可能对其他经济体利率市场带来溢出效应。IMF 预计,美国财政赤字可能在 2025 年达到 7.1%(2019 年为 5.8%,疫情最高点为 13.9%),并在中期维持在 6%以上,其规模是其他发达经济体平均水平的 3 倍。
从成因上来说,美国高赤字率源于其在疫后选择了用政府部门加杠杆来对冲私人部门衰退风险。这一模式的成本是其赤字率飙升、通胀中枢走高,货币政策以“走钢丝”的方式逐步调整;收益是美国经济绕开了资产负债表衰退。美国 2020-2021(两年平均)、2022、2023 年实际 GDP 分别为 1.8%、1.9%、2.5%。2024 年预计为 2%左右。
美国在疫后的财政扩张一度导致其赤字率飙升和通胀中枢高企,但财政扩张同时也补贴了居民和企业部门,从而帮助经济有效避免了私人部门资产负债表衰退,助力了有可能实现的软着陆。疫情期间,美国政府推出约 5万亿美元刺激法案补贴居民和企业部门,对居民收入补贴超过 1 万亿美元3,叠加疫情封锁限制支出,居民储蓄率从 2019 年的约 7.3%最高升飙升至 2020 年 4 月的 32%,居民部门额外储蓄累积最高达约 2.3 万亿美元。
居民部门韧性提振企业盈利能力,进而导致就业市场保持韧性,美国失业率自 2022 年 2 月以来一直在 4%以下水平。在经济着陆后为何赤字率还在高位?值得注意的是,高赤字率补贴企业和居民部门的模式存路径依赖特征,会有很强的“退出粘性”,即只能扩大很难缩小。美国大选背景又加剧了这一特征。比如特朗普在 AFPI 网站上承诺,他希望把 2017 年推出的 Tax Cuts and Jobs Acts 变成永久性法案。CBO 预计,延续 2017 年推出的个人所得税税法将导致 2025-2034 年期间主要财政赤字比基准情形高出 3.3 万亿美元(基准情形为 7.4 万亿美元)4。此外,地缘政治开支、产业政策、老龄化等线索也均为赤字率推手;对选民的迎合也会影响政策走向。
财政刺激经济存在退出粘性。截止到 2024 年 6 月,拜登政府已批准取消近 475 万借款人的债务,通过各种行动免除总计 1670 亿美元的债务5。这距离拜登最初的目标是减免 4000 亿美元贷款6尚有差距。减免仍在进行过程中,拜登政府于 2024 年 4 月 16 日发布了学生债务减免的第一套规则草案,提议为全国数千万借款人提供学生债务减免7。由于新法案是基于《高等教育法》,其被通过的概率更大。
2024 年美国大选的候选人特朗普亦在 America First Policy Institute 中表态,为了达到 4%经济增长,将把 2017年推出的 Tax Cuts and Jobs Acts 变成永久性法案。CBO 预计,如果继续 2017 年推出的个人所得税税法,则2025-2034 年期间主要财政赤字会比基准情形高出 3.3 万亿美元(基准情形为 7.4 万亿美元)。
国防支出方面,俄乌冲突之后全球军事支出已经开始显示出较明显的回升。美国方面尤为突出。CBO 预计国防开支上行斜率偏陡峭,到 2034 年美国国防开支将增加至 1.07 万亿美元(2023 年为 8910 亿美元)。在 CBO的 6 月预测中,预计对海外军事援助的资金会在未来几年持续,预计增加赤字 1.6 万亿美元。
逆全球化思潮一定程度上也在加速美国产业政策的推行,包括建立平行供应链、友岸外包(参见《如何看墨西哥对美出口的较快增长》)、重塑美国制造业等。2023 年 4 月 27 日,美国国家安全顾问沙利文发表演讲时认为“华盛顿共识”8的基本假设是有缺陷的,他认为市场总是有效配置的假设导致了战略性产业和就业岗位的外包;贸易自由化有助于美国出口和就业的承诺也没有兑现。在此基础之上,沙利文提倡对关键领域进行有针对性的公共投资,以政府主导下的产业政策及投资将替代以往自由市场对资本的配置。
老龄化加剧导致社保、医保方面的支出趋势上行。根据 CBO 对于人口的预计,在未来十年美国婴儿潮(Baby￾boom Generation)人群逐渐进入退休年龄9,CBO 预计,社会保障支出将从 2023 年占比 GDP 的 5.2%到 2034年约 6%。UN 预计,美国老年人口(60 岁以上)占总人口比例将从 2020 年的 20%左右上升至 2034 年的27%,对社会保障支出形成压力。并且随着预期寿命的逐渐增加,进一步加重社保压力。
利息成本会随着债务积累而持续上行。政府净利率支出的未来走势主要取决于债务总量和利率走势。疫后美国政府债务总量快速上升,从 2019 年的 23 万亿美元增长至 2024 年约 34 万亿美元;且同时伴随美联储加息导致利率上升,两者同向增长显著增加政府利率支出。
政策制定者对选民的迎合也会影响政策走向。美国民众并不在乎财政纪律。Pew Research 调查显示,对比更多选民青睐大政府给他们带来的服务和补贴。特朗普任期内财政大幅度扩张却没有引发选民的反对,对后来的拜登最初的计划依赖于一项名为《英雄法案》的法律,该法案允许政府在新冠大流行等国家紧急情况下免除学生债务,最高法院将此驳回

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