7 月将召开二十届三中全会，重点研究进一步全面深化改革、推进中国式现代化问题。全会前夕，我们将推出系列前瞻报告，对经济体制改革中的部分重要问题展开探讨。此前我们发布了《现行财政收支分析框架——三中全会系列之一财税改革（上）》，介绍我国当前的财政收支体系，理解现行的政府收支体系是理解财税改革的前提。本文是财税体制改革的下篇，以“三中全会和财税改革”为线索，回顾历史并展望未来。

财税改革不是平地起高楼，而是渐进式改革。一方面改革具有路径依赖，是在原有财税体制基础上的路径调整，因此往往新一轮改革的方向就隐藏在上一轮改革的细节当中；另一方面，财政是国家治理的基础和重要支柱，财税改革要有助于解决新的经济社会问题。我们通过对上一轮改革的回顾和当前经济社会问题的梳理，来展望新一轮财税体制改革的方向。

一、上轮财税改革脉络：一个目标和三大任务 

1993 年以来，间隔十年的双数届次三中全会往往是新一轮财税改革的起点。

1993 年十四届三中全会拉开了分税制改革的序幕，2003 年十六届三中全会确立了健全公共财政体制的改革重点，2013 年十八届三中全会提出了建立现代财政制度的目标。各界也对今年二十届三中全会“谋划新一轮财税改革”寄予厚望。

上轮财税改革的时间线：2013 年十八届三中全会后，在 2014 年 6 月，中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》（以下简称《方案》），成为这轮财税改革的蓝图。《方案》明确了财税改革的时间线，即在 2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020 年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立。

上轮财税改革的一个目标和三大任务：目标是建立现代财政制度，三大任务包括预算改革、税制改革、事权和支出责任改革。

从上轮改革看哪些方面需要进一步推进：一是预算改革方面，继续完善全口径政府预算，推进预算管理改革，如支出管理改革、跨年度预算平衡机制、建立权责发生制的政府综合财务报告制度。二是继续推进税制改革，加快增值税消费税等立法，完善地方税系，逐步提高直接税比重，个税、增值税、消费税等税种改革需要进一步推进。三是事权和支出责任改革，"1+N"政策体系已经逐步成型，但实际事权划分涉及较广，仍有待落地。

二、财税改革需要回应经济社会新形势 一是人口转型加大财政压力；二是宏观税负下降过快，需要考虑平衡财政汲取能力和减税降费诉求；三是房地产市场下行，地方财政压力加大；四是地方债务问题来到新的十字路口，如何平衡化债和地方经济增长；五是服务于中国式现代化、推进共同富裕，财税体制需要更好发挥调节收入作用；六是数字经济给财税体系带来了冲击。

三、新一轮财税改革的十大重点方向 新一轮财税改革可能在预算改革、税制改革和政府间收支关系改革的 10 个方向重点推进。

（1）预算改革：完善全口径政府预算，推进国资预算改革、支出管理改革 ①完善全口径政府预算，推进国资预算改革：扩大国资预算覆盖范围，将游离于预算账本之外的国资相关收支纳入预算；针对国资收益分散在不同预算账本中，需要建立统一完善的国资预算制度。

②支出预算改革：打破支出固化僵局，清理规范重点支出挂钩问题，避免“只增不减”，财政支出要“有增有减、有保有压”。

（2）税制改革：稳定宏观税负，推进个税、增值税等税种改革 ③过去几年宏观税负下降过快，需要稳定宏观税负，优化减税降费，以结构性减税降费替代全面减税降费，减税降费要逐步从纾困型转向发展型，从缓解企业短期困难转向注重企业和经济的长期发展。

④个税改革：扩大个税综合所得范围，第一步先将经营所得纳入综合征收，后续再逐步将各项资本所得纳入，实现劳动和资本等不同生产要素的公平税负。

⑤增值税改革：一是推进立法，加快推出《增值税法》；二是进一步简并税率，三档并两档；三是完善留抵退税制度设计，畅通抵扣链条。

⑥探索数据财政：研究应对数字经济带来的财税挑战，如数据资产税、所得税和流转税。

（3）政府间收支关系改革：地方加强财力、中央上收事权和支出责任 ⑦加强地方财力：消费税征收环节后移并下划地方。健全地方税系有两个思路，一是培育地方主体税种，采取分税种而非分税收的思路，提高地方独享税占比；二是不寻求地方主体税种，而是通过推进共享税改革使得央地共担风险和收益，在此前提下，可调整共享税范围和分成比例，强化地方财力。

综合考虑地方收入和激励问题，培育地方主体税种可能是更好的方案，房地产税和消费税是两个备选税种，目前环境下消费税可能是唯一选择，并且消费税征税对象也可进一步扩围，但实际改革推进还需要更多考量。

⑧事权和支出责任改革：按照央地事权和支出责任划分的五条原则，在清晰界定事权的基础上，适度上收并加强中央事权和支出责任。

⑨转移支付改革：按照功能定位，优化各类转移支付，提高均衡性转移支付占比，明确共同事权转移支付的事权清单，控制专项转移支付。

⑩省以下财政体制改革：一是因地制宜，省以下财政体制改革不搞统一模式的政府间收支关系，尊重地方自主性和首创精神；二是清晰界定省以下财政事权和支出责任，上收并强化省级事权和支出责任；三是理顺省以下政府间收入关系，特定地区要增强省级财权以保障调控能力；四是完善省以下转移支付制度。

风险提示：部分财税改革政策是按照历史路径和当前挑战来推演得到的，与未来改革情况未必完全一致；财税改革涉及面广，实际落地进度可能偏慢；财税改革和财政政策的其他变化。

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