专题报告现行财政收支分析框架——三中全会系列之一财税改革（上）分析师芦哲 登记编号：S1220523120001 联系人 占烁相关研究《特朗普“获罪”，影响几何？》2024.06.04 《节能降碳政策如何影响工业生产和物价？》

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2024.05.07 

7 月将召开二十届三中全会，重点研究进一步全面深化改革、推进中国式现代化问题。全会前夕，我们将推出系列前瞻报告，对经济体制改革中的部分重要问题展开探讨。本文是财税体制改革的上篇，主要内容是介绍我国当前的财政收支体系，理解现行的政府收支体系是理解财税改革的前提。

本文在介绍政府收支体系时，以宏观税负作为逻辑的起点。宏观税负是政府收入占 GDP 的比例，代表着政府部门在国民收入中的所得，反映公共部门和私人部门的分配关系。大中小口径的宏观税负在分子端对应不同的财政收入口径，为进一步理解我国不同口径的宏观税负，需要理解现行财政体制下的四本账收入。为此，我们介绍现行的全口径政府预算，包括四本账的收支。

一、财政收入：政府的四个“钱包”第一本账“一般公共预算”是以税收为核心的收支，我们重点介绍了现行税制结构和各行业税负。我国税制结构以商品税和间接税为主，18 个现行税种里四大主要税种贡献了 77%的收入，包括增值税（36.8%）、企业所得税（24.3%）、个人所得税（8.1%）、消费税（8%）。哪些行业税负（或者税率）更高？集中在房地产、金融等 5 个行业。由于税收政策和行业经济差异，不同年份各行业的税负差别较大。

第二本账“政府性基金”主要由两类收入组成，一是土地出让收入，二是各种收费收入。政府性基金按照收入性质可以分为五类：加价性质的收入、使用者付费的收入、国有资本和资源性质收入、准税收和其他收入。从收入端来看，政府性基金依赖于土地出让收入；从管理端来看，政府性基金预算越来越规范，大趋势是不断清理政府性基金收入科目，一些科目纳入第一本账非税收入管理，另一些科目被取消。

第三本账“国有资本经营预算”是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的收支预算，其中主要是上缴利润。市场讨论的“股权财政”大多是指国有资本经营预算，但按照国家作为所有者所对应的财政收入远不止于第三本账。只考虑第三本账国有资本经营预算的狭义股权财政收入不到 7000 亿，但考虑全部四类国有资产所产生的“股权财政”收入在高峰期超过 10 万亿。

第四本账“社会保险基金预算”是一个统筹概念，主要包括 7 类社保基金，其中主要是养老和医疗保险。从收入类型来看，第四本账包括四类收入，保费收入和财政补贴合计占 98%，是第四本账的主体。近些年来随着人口结构变化，财政补贴社保收入与日俱增，社保基金和财政压力都在加大。

二、财政支出：政府的钱花在哪里财政支出的总量变化大致遵循“瓦格纳法则”，即随着经济发展水平的提高，财政支出占 GDP 的比例也会逐步增长。1994 年分税制改革后，我国财政支出占 GDP 比例逐步上升，2015 年第一本账支出占 GDP 比例达到 25.5%方 正 证 券 研 究 所 证 券 研 究 报 告仅供内部参考，请勿外传专题报告 

2 敬请关注文后特别声明与免责条款高点，此后几年持续减税降费带来了支出占比的下降，2023 年为 21.8%。从支出结构来看，近些年来第一本账中，民生支出占比上升、基建支出占比下降。

第二本账的支出重点是土地出让收入安排的支出和专项债支出。土地出让收入安排的支出约八成用于成本性支出，一成用于市政基建，因而基建直接占比并不大。专项债方面，收入列入具体的“地方政府专项债务收入”，但支出按照用途列入相关预算科目，并不会形成“专项债务支出”这个科目，这就导致月度披露的政府性基金数据中，收入不含专项债，支出包含专项债。从支出结构来看，2023 年新增专项债中有 33.2%用于市政及产业园区，

18.4%用于交通基建，16%用于社会事业，保障性安居工程占比 13.4%，农林水利 8.6%，6.4%用于化解中小银行风险，3.5%用于生态环保，能源和城乡冷链物流合计 0.5%。

第三本账“国有资本经营预算”收入大多在国资系统“内循环”，仅 46%调入一般公共预算，比例仍有提高空间。2022 年第三本账收入约 5696 亿元，其中用于国资系统的支出约 3295 亿元，调入一般公共预算资金仅 2643

亿元，占收入的比例为 46%。由于国资具有全民所有的性质，其对应的财政收入应当更多用于一般公共预算等惠及全民的支出领域，而当前大部分支出仍在国资系统“内循环”，未来第三本账调入一般公共预算的比例仍有提高空间。

第四本账支出取决于各类社保基金的参保人数和支付标准，养老和医疗仍然是主体，2022 年这两类基金占社保基金支出的 96.7%。

三、收支：赤字与央地关系从两个角度看待财政收支的关系，一方面赤字反映财政收支平衡关系，另一方面央地关系反映的是收支的纵向分配。

赤字方面，我们对过去 70 年财政赤字口径的历史变迁做了回溯，现行官方赤字口径主要是在 2014 年修订《预算法》后逐步成型。以 2022 年为例，赤字＝支出总量（全国一般公共预算支出＋补充预算稳定调节基金＋向政府性基金预算调出资金）－收入总量（全国一般公共预算收入＋全国财政调入资金及使用结转结余）。

过去二十多年，我国赤字口径变迁中折射出财政扩张思路的三点变化：①我国财政赤字不只是当年收支缺口，而且是跨年度赤字，依靠预算稳定调节基金与结转结余资金实现跨年度的预算平衡。②中央赤字与地方赤字：2014

年新《预算法》“开正门、堵侧门”，此后地方财政才可以列赤字，但实际上 2009 年已经开始以“地方收支差额”的形式编制赤字。③我国财政赤字不只是一般公共预算赤字：财政四本账中只有第一本账（一般公共预算）列赤字，但其他三本账都通过调入调出资金参与赤字预算。

央地收支关系：现行分税制框架。我国现行有 18 个税种，其中有 4 个中央税、6 个共享税、8 个地方税；按收入比例来看，中央占税收收入的 54%、地方占 46%。具体来看，4 个中央税和 8 个地方税合计约 4.26 万亿，占 2022

年税收收入的 25.6%左右；6 个共享税一共 12 万亿，占 2022 年税收收入的

72.1%；剩下部分是增值税和消费税的进出口环节差额，进口环节的增值税和消费税都归中央所有，与关税一样，对应的也由中央承担出口退税。

支出划分：央地事权和财权再平衡改革进行中。分税制改革后，央地事权和财权不平衡情况加剧。2016 年印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见 》，提出了重新划分央地事权的 5 条原则，包括仅供内部参考，请勿外传

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